隨著第八屆立法會選舉順利完成並宣誓履職，香港特區「一國兩制」穩定進入由治及興的制度良性軌道和效能提升期。從國家層面看，作為國之大計的「一國兩制」進入新階段，必須以高水平的制度安全與高質量的創新發展為中國式現代化和構建人類命運共同體作出槓桿性和結構性貢獻，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》香港篇與十五五規劃建議港澳篇的戰略與政策指向正在於此。
新階段的香港必須統籌發展與安全：一方面繼續從制度上鞏固和強化高水平安全制度體系和執行機制，特別是以總體國家安全觀為指導，以香港國安法和《維護國家安全條例》為制度依託，健全完善對傳統安全與非傳統安全的整合性規制；另一方面則需要在鞏固香港傳統的國際金融、貿易、航運類經濟優勢地位的同時，突出對創新科技與人才高地的要素性貢獻，並探索對非經濟的全球治理功能的平台性和制度性承接。這裏呈現的是發展與安全的辯證法，安全是一切發展的基礎，而發展是安全的目的，二者互為條件，而不是互為代價。
無論是發展，還是安全，都需要以「一國兩制」憲制秩序的良性運轉和香港特區的良政善治為制度性保障。「一國兩制」憲制秩序是以憲法和基本法為憲制基礎的，其所構建的管治體系類型為行政主導。香港法律界和政治文化中長期存在「三權分立」與「行政主導」之爭，這種爭議既有對基本法體系和條款的解釋性分歧，也有對香港政制發展根本方向的競爭。經歷二零一四年非法佔中和二零一九年修例風波之極端挑戰，中央和香港社會共同經受考驗並牢固確認和維護了行政主導體制。
這裏的行政主導，在憲制解釋上需明晰：一，行政主導是「一國兩制」憲制秩序中的功能性與治理性原則，是對行政立法關係良性互動的規範性預期，必須以肯定和維護香港基本法所建立的整體性憲制民主架構和原則為前提；二，行政主導有香港基本法立法原意的規範性支撐，且符合「一國兩制」下香港作為中國式現代化與國際化平台槓桿的制度功能設定，是指向「效能政府」的憲制特別安排；三，行政主導不是行政專制、行政獨大或行政正確，而是立法會有效監督、制約與競爭下的賢能治理，充分發揮行政權能動性和責任倫理的優良憲制；四，行政主導不能對抗司法獨立，必須在法治原則與香港普通法司法體系下運作；五，在行政主導安排下行政權相對突顯，除了憲制秩序內的機構權力監督與制衡外，還須引入有效的信息公開和公眾參與制度，以過程性民主權利制衡和監督權力；六，行政主導是中央全面管治權嚴格監督和問責下的行政主導，是高度自治權體系中既對特區負責、又對中央負責的憲制元素。只有從立法原意和憲制秩序的整體框架上全面準確理解香港特區的行政主導，並在制度建設與監督問責機制上作合乎立法目的與香港發展實際的規範性塑造和引導，行政主導才能起到統籌發展與安全的憲制樞紐作用。
良性行政立法四要點
在發展與安全的辯證關係理解與制度性運用上，香港特區政府需以行政主導的憲制責任和積極作為推進制度建設，增強執行能力，以結果為目標進行賢能績效管理，打造一支真正忠誠於「一國兩制」並履職盡責、積極進取的管治隊伍。這支管治隊伍越是忠誠，香港越是安全；他們越是賢能，香港就越是展現出發展優勢和全球吸引力。在正確理解和有效運行的行政主導體制下，我們需要進一步完善行政立法良性互動關係和有效的政府責任制，服務於香港繁榮穩定長期目標，統籌實現香港特區發展與安全，努力譜寫香港「一國兩制」新篇章：
第一，合理強化立法會憲制能力建設及對政府的「建設性」監督與競爭互動。在「一國兩制」憲制秩序中，立法會是代議民主機構，是合法選舉產生並承擔基本法賦予的立法與監督政府重要憲制權力和功能的機構，需要通過內部制度建設、文化建設與能力培養增強與選民基礎溝通能力、調研提案能力、建設性辯論能力、質詢和監督政府能力等。行政主導不意味著政府提案的簡單高效率通過和「照單全收」，而是行政主導設定議題和方案，立法會積極辯論和監督，以建設性的競爭互動既體現民意代表的民主監督，又體現對政府提案的科學合理性的競爭性塑造和完善，最終共同為香港民眾制定出最佳法律和決策。愛國者治港，既需要賢能政府，也需要賢能立法會，二者的賢能互動必然超過單純的行政獨大，更好符合「一國兩制」憲制秩序的初心與使命。
第二，香港特區政府強化香港國安法與《維護國家安全條例》的執法、司法和法治宣傳教育，統籌規制傳統安全和非傳統安全，並與總體國家安全觀和國家安全法律體系相配合。中央制定香港國安法並支持特區制定通過《維護國家安全條例》，根本目的是制度性排除「一國兩制」制度安全極端風險與國家安全法律漏洞，為「一國兩制」長期堅持及其規範性功能的釋放提供堅實制度保障。在維護國家安全、建設高水平安全進程中，香港特區政府必須承擔主體憲制責任，加強總體國家安全觀指導和教育，普及宣傳香港國安法和《維護國家安全條例》，通過規範性執法和司法推動形成香港國安普通法，動態評估和完善維護國家安全法律制度、執行機制和執行能力建設，統籌回應和規制傳統安全與非傳統安全，緊密配合國家安全法律體系的調整優化與涉外行動。香港特區政府需充分發揮香港特區國家安全委員會的政策統籌權和判斷決定權，整合強化香港特區維護國家安全的執行體系和效能。
第三，重點研究和加強香港特區涉外法治制度建設，構建與「一國兩制」新階段發展相適應的涉外法治制度體系。統籌國內法治與涉外法治是習近平法治思想的重要內容，也是完善香港「一國兩制」制度體系的重要課題。隨著香港國安法和《維護國家安全條例》的制定實施，香港面臨的外部制度環境發生重要變遷，美西方以「香港牌」進行干預制裁的法律行動和風險性不斷升級。香港特區政府需有國際戰略思維和地緣政治風險意識，在緊密依靠國家層面涉外法治鬥爭與保護的同時，積極主動研究和強化本地涉外法治制度建設，特別是配合國家《反外國制裁法》實施、研究制定本地阻斷法案以及根據「一國兩制」與國家反制策略的需要採取「共同但有區分」的涉外法治制度建設和個案行動路線。
第四，以融合發展和制度型開放積極推動北部都會區、粵港澳大灣區、一帶一路遞進層次的高質量發展，並積極承擔構建人類命運共同體的全球治理使命和責任。「一國兩制」的本質是中國與世界的連通之橋，這既是經濟之橋，也是制度之橋，更是文明文化之橋。港府需以積極主動的開放眼光和決策推動香港承擔多層次發展任務：其一，凝聚行政主導的主體力量和執行機制，推動「北部都會區」真正實現政策破冰和發展破冰，將其打造為深港融合、創新科技突破的戰略樞紐與發展高地，真正實現香港的「南金融、北創科」的經濟格局拓展與提升；其二，更加積極主動對接粵港澳大灣區主體目標，特別是對接「前海方案」、「南沙方案」、「橫琴方案」與「河套方案」，為這些高質量融合發展的大灣區「子引擎」賦能驅動，作出香港獨特貢獻；其三，戰略性謀劃香港國際優勢與「一帶一路」的有機對接和轉化，在重大項目投融資、風險管理、專業服務、爭端解決、人才支援、文化交流等各方面推動「一帶一路」高質量發展並牢牢打上香港印記，真正做建設「一帶一路」的超級連絡人；其四，拓展香港的非經濟功能，充分用好國際調解院為全球南方國家發展服務，用好香港的國際仲裁優勢與普通法優勢，打造香港在全球法治與全球治理體系中的高質量服務能力和信譽，為構建人類命運共同體作出香港貢獻。
「由治及興」新階段
總之，二零二六年將是香港「由治及興」新階段的轉型發展之年，必須實現以高水平安全護航高質量發展，其制度關鍵就在於全面準確理解和運用作為「一國兩制」憲制樞紐的行政主導。必須將香港特區的行政主導建設成為良政善治的制度名片與「一國兩制」憲制合法性的關鍵標識，以此統籌推進香港的發展與安全，增強香港民眾對新選制的合法性認同，增強中央對香港的制度性信任，增強香港社會對「一國兩制」長期堅持及其制度優勢與發展效能的內在信心，增強國際社會對香港「一國兩制」之國際優勢和全球化角色的系統理解和認同支持。 ▇
（本文作者是中央民族大學法學院副院長、全國港澳研究會理事。）